Darf Deutschland den Flugverkehr nach Zürich einschränken?

01.12.00 Thema: UNIQUE Zurich Airport, Neue Züricher Zeitung

Die deutsche Bundesregierung hat das Verwaltungsabkommen mit der Schweiz über den An- und Abflug auf den Flughafen Zürich über deutsches Gebiet gekündigt und verlangt eine neue Regelung. Stimmt die Schweiz dieser Regelung nicht zu, könnte es zu langwierigen Auseinandersetzungen zwischen der Schweiz und Deutschland vor dem ICAO-Rat und der Europäischen Kommission kommen. Der folgende Beitrag ist ein redaktionell gekürztes Gutachten, das von der Unique Zürich Airport Flughafen Zürich AG in Auftrag gegeben wurde. Die Zwischentitel stammen von der Redaktion.

Das deutsche Vorgehen ist völkerrechtlich problematisch. Es muss bezweifelt werden, dass esmit dem universellen Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt und der universellen Vereinbarung über den Durchflug im internationalen Fluglinienverkehr übereinstimmt. Jedenfalls spricht vieles dafür, dass das geplante deutsche Vorgehen dem internationalen Nachbarrecht widerspricht. In diesem Zusammenhang ist vor allem von Bedeutung, dass Deutschland für den Anflug auf Zürich strengere Umweltschutzanforderungen stellt als für vergleichbare Flughäfen in Deutschland. Die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Interessen des Nachbarn ist eine gegenseitige, was Deutschland bisher in Frage gestellt hat. Schliesslich wird von deutscher Seite nicht berücksichtigt, dass der Zugang zum Flughafen Zürich von dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz erfasst wird, das voraussichtlich in der ersten Hälfte des Jahres 2001 in Kraft treten wird. Die von der deutschen Bundesregierung angekündigten Regeln erscheinen unter diesem Aspekt als nicht unbedenkliche Marktzugangsbeschränkung.

Überflugrecht gilt für An- und Abflüge

Deutschland und die Schweiz sind Mitglieder des Abkommens von Chicago über die internationale Zivilluftfahrt von 1944 und der gleichzeitigabgeschlossenen sogenannten Transit-Vereinbarung, die das Recht auf Überflug ohne Landung, die sogenannte erste Freiheit, garantiert. Die von Deutschland vertretene Meinung, dass das Überflugrecht für Anflüge des internationalen Linienluftverkehrs auf den Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet nicht gilt, hat in diesen Abkommen keine Grundlage (siehe auch NZZ 23. 9. 00). Dies gilt erst recht, weil der Überflug beim Anflug auf Zürich in Deutschland oberhalb der Sicherheitsmindestflughöhe erfolgt, nämlich bei Grenzübertritt etwa 800 m über Grund. In der Praxis der ICAO ist deshalb auch kein Fall bekannt, in dem das Überflugrecht in dieser Weise ausgelegt worden wäre. Ein solches Verständnis würde den Betrieb von Flughäfen in Kleinstaaten (Singapur, Luxemburg) und im grenznahen Bereich behindern oder ihn im Zweifel sogar faktisch unmöglich machen.

Völkerrechtlich überhaupt zulässig?

Die deutsche Seite hat angekündigt, sie erwäge, sollten die Verhandlungen scheitern, in dem süddeutschen An- und Abflugbereich für den Flughafen Zürich ein Flugbeschränkungsgebiet zu schaffen, das zum Zwecke von Start und Landung in Zürich nur eingeschränkt beflogen werden darf. Es ist fraglich, ob die Anordnung von Flugbeschränkungsgebieten zum Zwecke des Lärmschutzes völkerrechtlich überhaupt zulässig ist. Nach dem Chicagoer Abkommen darf ein solches «nur aus Gründen der militärischen Notwendigkeit oder öffentlichen Sicherheit» eingerichtet werden und muss sich «nach Ausdehnung und Lage in vernünftigen Grenzen halten, damit es die Luftfahrt nicht unnötig behindert» (Verhältnismässigkeit).

Der Begriff der «public safety» im Chicagoer Abkommen entspricht nicht dem weiten Verständnis der «öffentlichen Sicherheit» im deutschen Polizeirecht, die den Schutz der gesamtenRechtsordnung und von Individualgütern umfasst. Vielmehr ist der Begriff «public safety» auf die Sicherheit des Luftverkehrs zugeschnitten. Dementsprechend wurde in der Praxis, so Umwelt- und Rechtsexperten der ICAO, die Anordnung von Sperr- und Beschränkungszonen bishernicht auf Umwelt- oder Lärmschutzgesichtspunkte gestützt. Auch das deutsche Verkehrsministerium hat es in Deutschland bisher stets abgelehnt, Lufträume aus Lärmschutzgründen zu sperren oder als Flugbeschränkungsgebiet auszuweisen.

Diskriminierung des Flughafens Zürich

Die von Deutschland vorgesehenen Regeln erscheinen schon deshalb nicht verhältnismässig,weil sie den Flughafen Zürich gegenüber vergleichbaren internationalen Verkehrsflughäfen inDeutschland diskriminieren. Flughafenbetriebsregeln und Regeln für An- und Abflugverfahren unterliegen in Deutschland weniger drastischen Einschränkungen, als sie für Zürich gefordert werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat für die deutsche Flughafenplanung klargestellt, dass bei der Entscheidung über Flugbeschränkungen der Widmungszweck als internationaler Flughafen berücksichtigt werden muss. Ähnlich wie bei bedeutenden Verkehrsadern (Eisenbahnhauptstrecken oder Bundesautobahnen) verbiete es dieseFunktion, absolute Beschränkungen an Wochenenden, Feiertagen oder bei Nacht einzuführen.

Daher gibt es an vergleichbaren deutschen Verkehrsflughäfen mit internationaler Drehkreuzfunktion keinen so weit reichenden aktiven Lärmschutz, wie von deutscher Seite für Anwohner inSüddeutschland verlangt. Jährliche Bewegungskontingente gibt es insbesondere an deutschen Flughäfen mit Hub-Funktion nicht. Flugverbote an Wochenenden gelten auf internationalen deutschen Flughäfen nicht. Auch Nachtflugverbote gelten nur eingeschränkt. Soweit Anwohner in Deutschland betroffen sind, werden demgegenüber für Zürich weitaus schärfere Einschränkungen verlangt.

Korrekte Planungsverfahren

Den deutschen Flughafenplanungsverfahren vergleichbare Verfahren wurden auch für den Flughafen Zürich durchgeführt, darunter zuletzt die Verfahren, die zur Rahmenkonzession und zur Baukonzession für die fünfte Bauetappe (Dock Midfield) führten. Auf Grund der Auswirkungen des Flughafenbetriebes auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland waren hierbei die Grundsätze des völkerrechtlichen Nachbarrechtes zu beachten.

Es ist im Völkerrecht allgemein anerkannt, dass ein Staat in seinem Gebiet keine Handlungen vornehmen, unterstützen oder dulden darf, die ineinem Nachbarstaat erhebliche Umweltschädigungen verursachen. Dieses Verbot, das die Souveränitäts- und Integritätsinteressen von handelndem und betroffenem Staat zum Ausgleich bringen soll, hat eine sachliche und eine verfahrensrechtliche Komponente. Vertrags- und Staatenpraxis indizieren dabei eine verhältnismässig hohe Eingriffsschwelle, bevor eine «erhebliche Schädigung» vorliegt. Beeinträchtigungen unterhalb dieser Schwelle sind zu dulden. Verfahrensrechtlich besteht vor allem im Immissionsvorfeld, bei der Planung von Vorhaben, eine Pflicht zur Berücksichtigung von grenzüberschreitenden Auswirkungen im Sinne nachbarschaftlicher Rücksichtnahme. Dabei werden in jüngerer Zeit vermehrt sachliche und verfahrensrechtliche Gleichbehandlungsgebote herangezogen.

Auch deutsche Landkreise angehört

Im Einklang mit dem völkerrechtlichen Nachbarrecht hat das Schweizer Bundesgericht in seiner Entscheidung über die Rahmenkonzession vom 24. Juni 1998 für den Ausbau des Flughafens (fünfte Bauetappe) verlangt, dass «die Auswirkungen eines Vorhabens auf das Gebiet jenseits der Schweizer Grenze ebenfalls ermittelt und im Genehmigungsbescheid mitberücksichtigt werden müssen . . . Der Umweltverträglichkeitsbericht muss erlauben, die Interessen der lärmbetroffenen Bewohner auf deutschem Gebiet in dieallgemeine Interessenabwägung mit einzubeziehen.

Dementsprechend wurden im Baukonzessionsverfahren für die fünfte Bauetappe die deutschenLandkreise Waldshut und Konstanz sowie deutsche Gemeinden und Individualbetroffene angehört. Nach den Feststellungen des Uvek (Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation) werden in Deutschland die schweizerischen Grenzwerte für ruhige Wohngegenden tagsüber eingehalten. In der Nacht werden vor allem auf Grund von Anflügen in der morgendlichen Nachtrandzeit zwischen 5 Uhr und 6 Uhr die schweizerischen Planungsgrenzwerte vor allem in den beiden Ortsteilen Herdern und Günzgen der deutschen Gemeinde Hohentengen erreicht.

Nach Abwägung der verschiedenen Interessen verfügte das Uvek für die abendlichen Nachtrandstunden ein Startverbot für Charterflüge ab 22Uhr und die Ausdehnung des nächtlichen Flugverbotes bis 5.30 Uhr. Die Abwägung der Genehmigungsbehörde im Hinblick auf die betrieblichen Regelungen - insbesondere auch im Vergleich zu aktiven Lärmschutzmassnahmen andeutschen Verkehrsflughäfen - erscheint nachvollziehbar. Die vorliegenden Entscheidungen deuten jedoch darauf hin, dass die Anordnung von passivem Lärmschutz oder von Entschädigungszahlungen für die betroffenen Anwohner in Deutschland aus kompetenzrechtlichen Gründen möglicherweise noch nicht in genügendem Masse in die Abwägung mit einbezogen wurde.

Die Berücksichtigung deutscher Interessen bei der Erteilung der Baukonzession für die fünfte Bauetappe, die wie andere Flughafenplanungsentscheidungen in der Schweiz durch deutsche Landkreise, Gemeinden und Individualbetroffene gerichtlich anfechtbar ist, wurde unter anderem auf Antrag des Landkreises Waldshut dem Bundesgericht zur Überprüfung gestellt. Das deutsche Vorgehen scheint die gerichtliche Entscheidung vorwegnehmen zu wollen.

Unverhältnismässige Einschränkungen

Eine einseitig von Deutschland verfügte Einschränkung des Anflugs auf Zürich erscheint danach in der vorgesehenen Form unverhältnismässig und nicht zu rechtfertigen. Forderungen nach Einschränkungen des Flugverkehrs, die - trotz völkerrechtlich ordnungsgemässer Berücksichtigung deutscher Anwohnerinteressen - über dashinausgehen, was deutsche Behörden vergleichbaren Flughäfen in Deutschland abverlangen,überschreiten den nachbarrechtlichen Abwehranspruch. Die angeführte Vorschrift des Chicagoer Abkommens, die Flugbeschränkungsgebiete nur in vernünftigen Grenzen und ohne unnötige Behinderung der Zivilluftfahrt erlaubt, stellt sich im Schnittfeld von völkerrechtlichem Nachbarrecht und Überflugrecht als Konkretisierung des Rücksichtnahmegebots des völkerrechtlichen Nachbarrechts dar. Im Sinne praktischer Konkordanz ist eine Einschränkung des Überflugrechtes für den An- und Abflug zu einem grenznahen Flughafen deshalb nur so weit zulässig, wie das Nachbarrecht dem betroffenen Staat einen Abwehranspruch gewährt. Zu prüfen wäre insoweit allerdings, ob neben den bestehenden aktiven Lärmschutz ergänzend passiver Lärmschutz oder Regeln zur Entschädigung für deutsche Anwohner treten sollten.

Europäische Aspekte vernachlässigt

Die von deutscher Seite angekündigten Regelungen für den An- und Abflug am Flughafen Zürich erscheinen auch unter dem Aspekt der Integration der Schweiz in den europäischen Luftverkehrsbinnenmarkt problematisch. Die Europäische Gemeinschaft und die Schweiz haben im Juni 1999 als Bestandteil eines grösseren Massnahmenpakets ein Luftverkehrsabkommen unterzeichnet. Gleichwohl hat diese europäische Dimension bei den Entscheidungsträgern in Deutschland bisher wenig Beachtung gefunden.

Auf Grund des Abkommens werden im Verhältnis zur Schweiz die wesentlichen Rechtsvorschriften der EG zur Regulierung des Luftverkehrs gelten. Hierzu gehört die Marktzugangsverordnung. Sie enthält zentrale Regeln für die Gewährung und die aus Umweltschutz oder anderen Gründen veranlasste Einschränkung des freien Zugangs zu Flughäfen der Gemeinschaft und auch der Schweiz. Auf der Grundlage der Marktzugangsverordnung hat die Europäische Kommission 1998 eine Reihe von Lärmschutzmassnahmen für den schwedischen Flughafen Karlstadüberprüft. Im Ergebnis erklärte sie, alle Massnahmen, die sich tatsächlich oder potenziell auf die Ausübung von Verkehrsrechten auswirken, seien eine Einschränkung der Verkehrsrechte, die die Voraussetzungen einer der Ausnahmevorschriften der Marktzugangsverordnung erfüllen muss. Als eine solche der Rechtfertigung unter Umweltschutzgesichtspunkten bedürftige Einschränkungsah die Kommission in diesem Fall Lärmschutzmassnahmen an, die sich auf den Betrieb des Flughafens Karlstad auswirkten und den Einsatz anderer Flugzeuge und die Verringerung von Frequenzen zur Folge hatten. Zu den allgemeinenBedingungen für die Rechtmässigkeit von Beschränkungen führte die Kommission aus:

«Selbst wenn einzelstaatliche Massnahmen, die den freien Dienstleistungsverkehr beschränken, unterschiedslos für einheimische Dienstleistende wie für Dienstleistende anderer Mitgliedstaaten gelten, sind sie dennoch unzulässig, falls sie nicht durch zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses begründet sind oder dasselbe Ergebnis nicht durch weniger beschränkende Vorschriften erreicht werden kann (Grundsatz der Verhältnismässigkeit).»

Schwer vertretbare Beschränkungen

Anhand dieser Massstäbe erscheinen die von der Bundesrepublik vorgeschlagenen Massnahmen zur Beschränkung des An- und Abfluges aufden Flughafen Zürich über Süddeutschland zumindest bedenklich. Obgleich in der Form einer Flugsicherungsmassnahme angekündigt, gehen sie über die reine Flugsicherung, für die die EG keine Kompetenz hat, hinaus. Vor allem die geforderte mengenmässige Beschränkung, die zudem nur für An- und Abflüge zum Flughafen Zürich gelten soll, macht jedoch deutlich, dass es sich um keine typische Flugsicherungsmassnahme, sondern dem Charakter nach um eine Regelung des Zugangs zum Flughafen Zürich handelt. Insoweit sind die Verkehrsrechte der Fluggesellschaften auf der Grundlage des europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommensbetroffen. Zudem ist zu erwarten, dass die vorgesehenen Einschränkungen zu einer Verringerungdes erwarteten Verkehrsaufkommens am Flughafen Zürich führen. Eine der Beschränkung im Umfang entsprechende Ausweitung des Anfluges von Süden erscheint nach den Ergebnissen der Umweltverträglichkeitsprüfung wegen der dort vorherrschenden Besiedlungsdichte schwer, wenn überhaupt, vertretbar.

Berücksichtigt man im europäischen Kontext die Auswirkungen der angekündigten Einschränkungen, die über die Regelung für deutsche Flughäfen hinausgehen, auf die Konkurrenzfähigkeit des Flughafens Zürich und der Swissair, erscheint eine Rechtfertigung der verlangten Beschränkungen - legt man die Massstäbe der Europäischen Kommission zugrunde - kaum möglich.

Staatsvertrag als Lösung?

Sollte es zu einer staatsvertraglichen Regelung zwischen der Schweiz und Deutschland kommen, muss sie sich in dem durch das europäisch- schweizerische Luftverkehrsabkommen vorgegebenen Rahmen und in dem danach noch bestehenden Kompetenzspielraum der Mitgliedstaaten halten. Sie darf den Zugang zum Flughafen Zürich daher nicht unverhältnismässig oder in diskriminierender Weise einschränken. In diesem Rahmen sind die Schweiz und Deutschland frei, eine staatsvertragliche Lösung zu vereinbaren, die für den Betrieb des Flughafens Zürich, soweit er deutsches Staatsgebiet betrifft, passive Lärmschutzmassnahmen oder Entschädigungsansprüche in Deutschland regelt; eine solche empfiehltsich in jedem Fall zur Ausgestaltung des nachbarlichen Verhältnisses.

Ein weiteres einseitiges Vorgehen der deutschen Bundesregierung könnte zu langwierigenrechtlichen und politischen Auseinandersetzungen führen. Die Schweiz könnte gegen Einschränkungen des Flugverkehrs von und nach Zürich in deutschem Luftraum den Rat der ICAO und, nach Inkrafttreten der bilateralen Verträge mit der EU, die Europäische Kommission anrufen. Die Kommission kann, etwa auf Beschwerde des Flughafens Zürich oder von Fluggesellschaften, auch auf eigene Initiative tätig werden. Im Rahmen internationaler Kooperationspflichten nachdem Chicagoer Abkommen und der Transitvereinbarung ist die Prüfung durch den ICAO-Ratim Übrigen auch für die deutsche Bundesregierung der vorgesehene Verfahrensweg, sollte sie der Meinung sein, dass die Überflüge vom und zum Flughafen Zürich auf Grund der Vereinbarung über den Durchflug im internationalen Fluglinienverkehr Deutschland Unrecht zufügen.

* Prof. Rüdiger Wolfrum ist Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg; Dr. Natalie Lübben und Stefan Ohlhoff sind Luftrechtexperten in einer Berliner Anwaltskanzlei.

Autor: Von Rüdiger Wolfrum, Natalie Lübben und Stefan Ohlhoff*, Referenz: .